2024年04月17日  星期三
国新办举行《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》国务院政策例行吹风会
2024年02月28日来源:国新网
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国务院新闻办公室于2024年2月28日(星期三)下午3时举行国务院政策例行吹风会,请司法部副部长胡卫列,司法部行政执法协调监督局局长何勇,司法部法治调研局负责人刘大伟介绍《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》有关情况,并答记者问。

国务院新闻办新闻局副局长、新闻发言人 谢应君:

女士们、先生们,下午好!欢迎大家出席国务院政策例行吹风会。近日,《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》已公开发布,这是优化营商环境的一项重要举措。为帮助大家更好地了解相关情况,今天我们邀请到司法部副部长胡卫列先生,请他向大家介绍《意见》有关情况,并回答大家关心的问题。出席今天吹风会的还有:司法部行政执法协调监督局局长何勇先生,法治调研局负责人刘大伟先生。

下面,我们先请胡卫列副部长介绍情况。

司法部副部长 胡卫列:

谢谢主持人!各位记者朋友,大家下午好!很高兴参加今天国新办举行的政策例行吹风会。下面,我向大家介绍《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》的相关情况。

习近平总书记强调,行政执法工作面广量大,一头连着政府,一头连着群众,直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。罚款是较为常见的行政执法行为。为深入学习贯彻习近平法治思想,全面贯彻落实党的二十大精神,维护公平竞争的市场秩序,优化营商环境,解决罚款设定与实施中的突出问题,促进民营经济发展壮大,推动高质量发展,国务院印发了《意见》,第一次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出了规范。

一是依法科学设定罚款。一要严守罚款设定权限。对规章设定罚款的权限、数额等作出了细化规定,对跨行政区域统一监管标准作出倡导性规定。二要科学适用过罚相当原则。对行政法规、规章新设罚款时,贯彻过罚相当原则提出了更为具体的要求,就是过错和处罚相当、相平衡,倡导对行政处罚法规定的不予处罚、从轻减轻处罚、从重处罚等情形作出细化规定。三要定期评估清理罚款规定。进一步明确了评估清理的重点和时限等相关要求,同时,解决了取消罚款事项与修法进度不衔接的问题,充分发挥法治的保障和促进作用。

二是严格规范罚款实施。一要坚持严格规范执法。要求严格按照法律规定和违法事实实施罚款,强调三个“不得”、两个“严禁”,对罚款实施划定了底线和红线。二要坚持公正文明执法。对行政执法人员在实施罚款等处罚时,如何坚持处罚与教育相结合原则,从执法用语、执法形象、应对突发情况等方面,对进一步提升执法的文明程度作出了细化规定,要求引导企业和群众依法经营、自觉守法,努力预防和化解违法风险,让执法既有力度又有温度。三要持续规范非现场执法。对清理、规范执法类电子技术监控设备的主体、时限、要求等作出明确规定,既要管好“存量”、也要监督好“增量”。同时,要求严把法制审核、技术审核和执法监督三道“关”。

三是全面强化罚款监督。一要深入开展源头治理。要求坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为,推进事中事后监管的法治化、制度化、规范化,实现“办理一案、治理一类、影响一域”。二要持续加强财会审计监督。对行政机关履行追缴职责,压实财政、审计等部门监督职责提出明确要求,要求依法加强对罚款收入的规范化管理。三要充分发挥监督合力。发挥好行政执法监督、行政复议、规章备案审查等制度对罚款的监督作用,拓宽监督渠道,增强监督实效。

我先简要向大家介绍这些,接下来欢迎大家提问。谢谢!

谢应君:

谢谢胡卫列副部长。下面欢迎大家提问,提问前请通报所在的新闻机构。

中央广播电视总台央视记者:

《意见》首次对行政法规章中的罚款设定与实施做出了规范,请问《意见》出台的背景和总体思路是什么?谢谢。

胡卫列:

我来回答这个问题,非常感谢央视记者的提问。党的二十大明确要求“全面推进严格规范公正文明执法”“完善行政执法程序”。国务院对优化营商环境、促进民营经济发展壮大、加快建设全国统一大市场和清理规范罚款等作出一系列部署。根据党中央、国务院决策部署,司法部会同有关部门已完成现行604部行政法规的全面清理,以及部门规章中罚款事项的专项清理,并报请国务院取消和调整了33个罚款事项。在清理工作中发现,有的罚款设定不科学,有的实施不规范,企业和群众对乱罚款反映强烈。为进一步严格规范和有力监督罚款设定与实施,强化对违法行为的预防和惩戒作用,提升政府治理能力,维护经济社会秩序,切实保障企业和群众合法权益,优化法治化营商环境,推进国家治理体系和治理能力现代化,国务院常务会议于2024年2月审议通过了《意见》。

《意见》的总体思路是:坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实习近平法治思想,全面贯彻落实党的二十大精神,将习近平总书记有关行政执法工作的重要指示批示精神全面落实到行政执法活动中去,注意把握以下三点:一是坚持回应现实需求,对有关法律规范的原则性条款作细化规定,切实增强可操作性;二是坚持问题导向,针对实践中急需解决的新问题,及时将成熟的经验做法上升为制度规定;三是坚持规范和监督并举,要求深入开展源头治理,综合运用各种监督手段强化对罚款设定与实施的监督。我就回答这些,谢谢。

南方都市报记者:

近年来,一些行政罚款案件引发了舆论的高度关注,也引发过罚不当的争议。《意见》如何规范罚款的设定和实施?如何对不当的罚款形成制约?谢谢。

司法部行政执法协调监督局局长 何勇:

谢谢您的提问。从罚款设定和实施两个方面,我介绍一下情况。

在罚款设定方面,主要提出了两个要求。

一是防止过度设置罚款事项。对于能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的,一般不设定罚款。实施罚款处罚无法有效进行管理时,要依法确定更加适当的处罚种类。要确保设定的罚款事项能够有效遏制违法,激励守法。

二是要求设定罚款应该统筹均衡。针对处罚设定不均衡问题,规定同一行政法规、规章对不同违法行为设定罚款的要相互协调,不同行政法规、规章对同一个违法行为设定罚款的要相互衔接。总的就是,要从设定上解决目前罚款规定存在有不协调的问题,这个主要是对立法者提出了更高的要求。针对一些罚款设定的倍数罚差距过大的问题,规定罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。针对有的罚款起罚数额偏高、不易执行等问题,《意见》也强调,拟规定较高起罚数额的,要充分听取专家学者等各方面意见,参考不同领域的相似违法行为或者同一领域的不同违法行为的罚款数额。同时,《意见》也鼓励跨行政区域按规定联合制定统一的监管制度和标准规范,协同推动罚款数额、裁量基准等相对统一。这主要是解决相邻区域之间标准尽量要统一,避免过大差异的问题。这是对罚款的设定。

在罚款的实施方面,《意见》主要提出三个要求。

一是实施罚款要符合过罚相当原则,当轻则轻、该重则重。要根据不同区域领域实际情况,科学细化从轻、减轻、不予处罚、可以不予处罚的相关情形;对符合相关法定情形的,要适用行政处罚法依法作出相应处理。对安全生产、生命健康、产品质量等重点领域要加大执法力度,对严重违法行为,要依法落实“处罚到人”要求,坚决维护企业和群众合法权益。

二是罚款决定要符合法理、事理和情理。罚款决定要充分考虑社会公众的切身感受,确保罚款决定符合法理,并要考虑相关事理和情理,同时要优化罚款决定延期、分期履行制度。鼓励行政机关建立与企业和群众常态化沟通机制,加强跟进帮扶指导,探索构建“预防为主、轻微免罚、重违严惩、过罚相当、事后回访”等执法模式。

三是对规范电子技术监控设备提出新要求。明确提出到2024年12月底前,就是今年年底前,对执法类电子技术监控设备开展一次全面清理、规范工作。并且还明确,每年年底前,县级以上地方人民政府有关部门、乡镇(街道)要分别向本级人民政府、上级人民政府报告监控设备新增情况。对此,司法行政部门要加强执法监督。

谢谢。

极目新闻记者:

近年来,一些“小过重罚”的情况被曝光,而我国多部法律法规早已明确了“过罚相当”的原则,《意见》提出行政法规规章新设罚款和确定罚款数额时,要坚持过罚相当,做到该宽则宽、当严则严。请问在具体实施中如何把握该原则?针对不及时改正的过罚不当行为如何进行监督?谢谢。

司法部法治调研局负责人 刘大伟:

谢谢记者的提问。关于过罚相当的原则,这两年在实践中比较受关注。行政处罚法第五条对过罚相当原则作出了明确要求,第三十二条、第三十三条对从轻、减轻处罚,不予处罚、可以不予处罚作出了具体规定。《意见》将贯彻落实过罚相当原则贯穿始终,并进一步作出了细化规定,主要是从三个方面做出了细化规定。

一是细化“过”与“罚”的考量因素。要求统筹考虑当事人的主观过错、获利情况,具体化了“过”与“罚”的考量因素。同时,提出考虑经济社会发展水平、行业特点、地方实际、对相似违法行为罚款规定等因素,区分情况、分类处理,细化了合理设定罚款的考量因素,该宽则宽、当严则严。

二是明确单行法和行政处罚法的适用关系。行政机关实施罚款等处罚时,如果单独适用单行法进行处罚难以体现过罚相当原则,但符合行政处罚法规定的从轻、减轻、不予、可以不予处罚等情形的,要适用行政处罚法。

三是通过制定清单和发布典型案例加强执法指引。鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚清单,依据行政处罚法、相关法律规范定期梳理、发布典型案例,加强指导、培训。谢谢。

凤凰卫视记者:

我们注意到,近期有关立法的重磅消息就是民营经济促进法来了,在2月21号的时候,司法部牵头召开一场座谈会,邀请民营经济的代表座谈听取相关的意见和建议。这场会受社会各界的高度关注,请问《意见》的出台对优化营商环境来说有什么样的意义呢?谢谢。

胡卫列:

我来回答这位记者的提问,您提了一个各方面非常关切的问题。习近平总书记明确指出,法治是最好的营商环境。近年来,党中央、国务院高度重视建设一个市场化、法治化、国际化的一流营商环境,为了充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用,在国务院的统筹下,司法部从全面清理行政法规、完善全国统一的大市场制度保障、推进法治化营商环境顶层设计、加强营商环境突出问题的法治督察等方面,采取了一系列针对性的举措。根据党中央、国务院的决策部署,民营经济促进法立法工作已经全面启动,司法部下一步将会同相关部门积极稳妥加快推进立法进程,切实从法律制度上把国企、民企平等对待的要求用硬实的措施落下来,依法保护民营企业产权和企业家权益,促进民营经济健康发展。可以说,国家在优化营商环境方面已经形成了一整套的“法治组合拳”。《意见》也是这一套“法治组合拳”的重要组成部分。

《意见》着力完善顶层设计,紧紧围绕经营主体关注的问题,通过规范和监督罚款的设定与实施,有效减少企业经营中的不确定性、降低企业运行成本,保护企业特别是中小微企业和群众合法权益,维护公平竞争的市场秩序,夯实优化营商环境工作法治基础。刚才何勇局长已经就防范过度设定罚款、罚款决定要符合法理、事理、清理,要建立与企业常态化的沟通,加强跟进帮扶以及违法行为轻微免罚这些执法和罚款的原则作了介绍,这些对企业特别是中小微企业应当是很利好的法治信息。我们也相信,随着《意见》的有效实施,行政处罚权力将更好关进制度的笼子,企业和群众将在行政执法行为当中感受到更多公平正义,也进一步增强对优化营商环境的信心。

我就回答这些,谢谢。

封面新闻记者:

针对以罚增收、以罚代管、逐利罚款等不当罚款行为,如何进行有效的监督治理?谢谢。

何勇:

谢谢您的提问。《意见》在制定的过程中的一个原则就是坚持问题导向,就是针对当前以罚增收、以罚代管、逐利罚款等突出的问题,制定了一系列有针对性的措施,着力破解企业和群众反映强烈的问题,强调各级行政机关要坚持依法行政,按照处罚法定、公开公正、过罚相当、处罚与教育相结合的要求,依法行使权力、履行职责、承担责任。对此,从四个方面作出了明确规定。

一是强调三个“不得”、两个“严禁”。要求罚款既要合法又要适当。一方面,不得随意给予顶格罚款或者高额罚款,不得随意降低对违法行为的认定门槛,不得随意扩大违法行为的范围。换句话说,罚款不能随意,过罚要相当,处罚要精准,规定有一定幅度的罚款,不能直接用最高额或者最高一档来实施罚款;要坚持大错大罚、小错小罚,不能小错重罚、大错轻罚,把不该罚的罚了,该轻罚的重罚了,该重罚的轻罚了。另一方面,就是两个“严禁”,严禁逐利罚款,严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款,划了一条红线。

二是对于违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相似的案件,要确保罚款裁量尺度符合法定要求,避免类案不同罚。解决这个问题,主要是靠制定行政裁量权基准。之前,国务院办公厅印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》对此提出了全面要求,要求各地、各部门要按照文件抓紧制定、修改、公布行政裁量权基准,对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度进行细化量化。特别是对于罚款数额有一定幅度的,要在最高额与最低额之间划分阶次,尽量压缩裁量空间。

三是深入开展源头治理。对于社会关注度较高、投诉举报集中、违法行为频繁发生等罚款事项,要综合分析研判,针对性优化管理措施,不能只罚不管。对于涉及公共安全和群众生命健康的行业、领域中的普遍性问题,要举一反三,推动从个案办理到类案管理,再到系统治理,也就是之前胡卫列副部长提到的要实现“办理一案、治理一类、影响一域”。

四是加大通报和曝光力度。要加强分析研判和指导监督,收集梳理高频投诉事项和网络舆情,对设定或者实施罚款中的典型违法问题予以及时通报、点名曝光,依法依规对相关人员给予处分。

谢谢。

中国新闻社记者:

国务院决定取消罚款事项后,相关行政法规部门规章的修改一般需要经过一定时间。在这个过渡阶段,罚款事项如何实施?执法部门存在不同认识,做法也不同。请问《意见》对如何做好取消罚款事项与相关立法保障相衔接有哪些制度安排?谢谢。

刘大伟:

感谢这位记者对执法事件的关注,这是一个很关键的问题。这次《意见》对国务院决定取消罚款事项和相关行政法规规章的衔接作出了明确规定:

一是明确取消罚款事项后的法律适用问题。国务院决定取消行政法规、部门规章中设定的罚款事项的,自决定印发之日起暂时停止适用行政法规、部门规章中的相关罚款事项。也就是说,国务院决定取消罚款事项之后,该罚款事项立即暂停实施,体现了法治支撑和服务发展大局的重要作用。

二是明确取消罚款事项后的修法时限。国务院有关部门要自决定印发之日起60日内向国务院报送相关行政法规修改方案,并完成相关部门规章修改或者废止工作,部门规章需要根据修改后的行政法规调整的,要自相关行政法规公布之日起60日内完成修改或者废止工作。

另外,为了加强相关立法保障,《意见》还规定国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门要落实行政处罚定期评估制度,每5年分类分批实施行政处罚评估,对评估发现有不符合上位法规定、不适应经济社会发展需要、明显过罚不当、缺乏针对性和实用性等情形的罚款规定,要及时按照立法权限和程序自行或者建议有权机关予以修改或者废止。谢谢。

海报新闻记者:

新修订的行政处罚法施行后,从立法层面来看,行政处罚的制度更加规范完善了,《意见》也进一步提出,要依法科学行使罚款设定权,政府立法要严守罚款设定权限。请问,《意见》在处理与行政处罚法的衔接上有哪些规定?对执法工作又有哪些影响?谢谢。

刘大伟:

谢谢这位记者的提问,这是一个很专业的问题。这两年来,在执法实践中,有的地区和部门反映,一些法律在具体应用方面还比较原则,需要进一步细化。为了更好地贯彻落实行政处罚法,指导推进执法工作,《意见》对行政处罚法的相关具体应用问题,作了进一步的解释和说明。

比如说,为了解决法律、法规已经设定罚款但是未规定罚款数额,执法人员不易适用的问题,《意见》规定,规章要在规定的罚款限额内作出具体规定,这也就意味着对于法律法规没有规定罚款数额的,规章必须要规定具体的数额,而且规章规定的这个具体数额不得超过规章可以设定的罚款限额。规章可以设定的罚款限额是多少呢?这都是有具体规定的。比如,对部门规章来说,因为行政管理迫切需要依法先以部门规章设定罚款的,设定的罚款数额最高不得超过10万元,且不得超过法律、行政法规对相似违法行为规定的罚款数额;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的,设定的罚款数额最高不得超过20万元;超过上述限额的,要报国务院批准。地方政府规章可以设定的罚款限额,则是由各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会作出规定。

另外,为了解决执法人员不适用行政处罚法、仅适用单行法造成过罚失当的问题,《意见》也规定,行政机关实施罚款等处罚时,要统筹考虑法律规范与行政处罚法的适用关系,符合行政处罚法第三十二条规定的从轻、减轻处罚或者第三十三条规定的不予、可以不予处罚情形的,要适用行政处罚法依法作出相应处理,也就是说,行政机关可以直接适用行政处罚法。一般来说,行政处罚法在行政处罚领域具有“总则”的提纲挈领作用,为行政处罚的设定和实施提供了基本规范和依据,行政处罚法和相关法律规范的综合适用,有利于维护国家法治统一。《意见》规定,符合法定情形的,要适用行政处罚法依法作出相应处理,突出了行政处罚法的统领地位,有利于处罚结果符合法理、事理、情理,避免“小过重罚”、机械执法等问题的出现。

我刚才提到的《意见》这两方面的规定,都是法律具体应用问题的解释,这是一项常态化工作。下一步,司法部还将依据职责,按照立法法、行政法规制定程序条例和国务院要求,做好有关解释答复工作,推动各级执法机关严格规范公正文明执法,保障法律的有效实施。

谢谢。

法治日报记者:

我的问题是,非现场执法可以提高行政效率,缓解执法压力,但也容易出现执法质量难以保障的问题。近年来,多地曾出现“天量罚单”,不少“电子眼”抓拍点也有逐利执法之嫌,针对非现场执法带来的问题,《意见》有哪些针对性规定?谢谢。

何勇:

谢谢您的提问。非现场执法,近些年以来,大家都非常关注,《意见》对此积极作出回应,对于如何规范非现场执法,特别是规范电子技术监控设备的设置和使用作出了专门的制度安排,主要是管好两个“量”,严把三道“关”。

第一,管好两个“量”。一是清理和规范“存量”。县级以上地方政府有关部门、乡镇人民政府(街道办事处)要完成执法类电子技术监控设备清理、规范工作,具体的是要及时停止使用不合法、不合规、不必要的监控设备,清理的结果要分别报本级政府和上级政府。我们也注意到,近年来,有的省已经开展了对电子技术监控设备的专项清理工作,有的还制定了相应的管理办法,都取得了非常好的效果。二是监督和报告“增量”。也就是建立监控设备新增情况年度报告制度,要增加它的公开性和透明度,要接受各方面的监督。

第二,严把三道“关”。一是严把法制审核“关”。利用监控设备收集、固定违法事实的,应当经过法制审核。要根据监管需要确定监控设备的设置地点、间距和数量等,设置地点要有明显可见的标志,投入使用前要及时向社会公布,严禁为增加罚款收入脱离实际监管需要随意设置。二是严把技术审核“关”。利用监控设备收集、固定违法事实的,应当经过技术审核。主要是要求确保设备计量准确,没有经过依法检定的、逾期没有检定的或者经检定不合格的不得使用。三是严把执法监督“关”。要充分运用大数据来分析研判,对违法事实的采集量,由此产生的罚款数额是不是畸高等,要开展重点监督。违法违规设置,或者滥用监控设备的立即停用,限期核查评估整改。《意见》还特别强调,各级司法行政部门要加强对此执法监督,督促落实到位。谢谢。

谢应君:

最后一个问题。

香港紫荆杂志记者:

《意见》提出要全面强化罚款监督。请问,司法部将如何落实统筹协调监督?如何保障《意见》中的具体举措能得到有效执行?谢谢。

胡卫列:

谢谢记者的提问,我来回答这个问题。这是一个关系到社会方方面面、非常重要的问题,如何保障《意见》的贯彻实施,确实尤其重要。司法部将重点在以下四个方面做好工作,保障《意见》得到有效执行。

一是加大宣传和解读力度。国务院作了一些安排,包括今天的吹风会,我们要通过政府网站、新闻发布会,以及报刊、广播、电视、新媒体等广泛开展宣传和解读。我们也特别希望通过今天在座的各位记者朋友,能够持续关注这个重要文件的贯彻实施情况,把这个文件的内容和实施情况传播出去,特别是把这个文件背后所蕴含的严格规范和监督行政执法的法律要求和政策导向等传播出去。因为法律对于行政执法机关来说是一种刚性的约束,而对于行政相对人,也就是企业和广大人民群众来说,又是有效的保护手段。通过广泛的宣传解读,使各级行政机关、企业和人民群众能够充分了解《意见》的背景、精神和主要内容。

二是要进一步做好罚款事项的清理工作。前期,司法部已经组织开展了罚款事项清理,刚才在通报的时候提到,已经报请国务院取消和调整了一批罚款事项。下一步,我们将推动罚款事项清理工作的常态化。今年,司法部还将组织开展行政执法事项清理,进一步系统梳理罚款事项,对不符合《意见》要求的,加快修改完善。

三是要充分发挥监督合力。司法部将按照《意见》要求,进一步健全和完善行政执法监督、规章备案审查、行政复议等制度,这些制度都是法律赋予司法行政机关的一些法定职能,通过这些职能的有效履行,切实维护国家法治统一。在行政执法监督方面,县级以上地方人民政府司法行政部门要加强行政执法监督工作,对违法或者明显过罚不当的,要督促有关行政机关予以改正,对不及时改正的,要报请本级人民政府责令改正。

在这里,我补充介绍一点,去年国务院办公厅印发的《提升行政执法质量三年行动计划(2023-2025年)》,对人民群众反映强烈的运动式执法、过度执法、逐利执法等不作为、乱作为问题的整治作出了部署,要求开展专项整治和专项监督。本次《意见》印发后,各地区、各部门要将规范和监督罚款的相关工作纳入到专项整治和专项监督行动中,强力整治罚款实施中的突出问题。同时,要充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。去年9月份,全国人大常委会对行政复议法作了修订,今年1月1日起正式实施,对于进一步纠正违法行政行为,有效化解行政争议,切实保护人民群众的合法权益,这个法律作了很多重要的创新性制度安排。同时,我们要通过行政复议这个制度,依法纠正违法或者不当的罚款决定。要加大规章的备案审查力度,审查发现规章违法变更法律、行政法规、地方性法规规定的罚款实施主体、对象范围、行为种类或者数额幅度的,要及时予以纠正。

四是做好统筹协调监督。司法部将切实发挥好统筹、协调、监督行政执法的职能作用,组织推动完善行政处罚制度,做好有关解释答复工作,指导监督各地区、各部门抓好《意见》的贯彻落实,努力增强监督刚性,保障监督实效。

谢谢大家。

谢应君:

感谢各位发布人的介绍,感谢各位记者朋友的参与,今天的吹风会就到这里。

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